Las huellas de la Locomotora Minera en el Ordenamiento Territorial
Elaborado por: Ingrid Penagos Peña. Politóloga, Estudiante de Especialización en Gobierno, Gerencia y Asuntos Públicos, Universidad Externado de Colombia, Asesora Senador Alexander López. Integrante comité ejecutivo nacional del Polo Democrático Alternativo.
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Las huellas de la Locomotora Minera en el Ordenamiento Territorial
Elaborado por:
Ingrid Penagos Peña. Politóloga, Estudiante de Especialización en Gobierno, Gerencia y Asuntos Públicos, Universidad Externado de Colombia, Asesora Senador Alexander López. Integrante comité ejecutivo nacional del Polo Democrático Alternativo.
El Gobierno Nacional denominó a cinco sectores de la economía como locomotoras, las cuales proyectarán la senda del crecimiento económico en el país los próximos años, una de ellas, la locomotora del sector minero-energético ha provocado múltiples interrogantes con ocasión a los cambios que introdujo en la configuración de un nuevo modelo de desarrollo extractivista fundamentado en el ingreso de grandes compañías minerías y de hidrocarburos con amplios beneficios fiscales, laborales y tributarios que facilitaron la inversión de estas grandes jugadoras (Pardo, 2012, párr.5); esta política provoca consecuencias que empiezan a observase en diversas regiones del país principalmente, por la proliferación de conflictos ambientales y de uso del suelo que provocan distorsiones y desequilibrios en el tejido social.
El presente texto tiene por objetivo proponer una aproximación crítica a la implementación de esta "locomotora" en materia de planeación y ordenamiento territorial vista desde un examen de la ley 685 de 2001, así como de algunos planes, y programas del Gobierno sobre ordenamiento minero; seguidamente se abordará un análisis del proceso de titulación minera y la proliferación de diversos conflictos por el uso del suelo producto de la desproporcionada titulación y finalmente se formularan tres ideas fuerza a manera de conclusión acerca de la evolución y efectos de la
"locomotora minera" en la dinámica de ordenación del territorio desde una perspectiva holística.
Legislación y política pública que profundiza disputas territoriales
Los recientes debates y reflexiones de orden académico en torno al futuro de la Locomotora minera han tenido especial interés en variables ambientales, laborales, sociales y tributarias; pero existe una suerte de ausencia de estudios desde una
perspectiva del ordenamiento territorial y de la cada vez más notoria pérdida de incidencia de las autoridades locales y procesos sociales en la gestión estratégica de los territorios que se constatará a partir de un recorrido por la actual reglamentación y el precario ordenamiento minero.
Colombia es un país que posee una fragmentada historia en materia de legislación minera debido a la ausencia de una perspectiva de largo plazo que incorporara consideraciones ambientales, económicas, sociales y culturales que configuraran un ordenamiento territorial sostenible y prospectivo; los primeros ejercicios de regulación se encuentran en periodos coloniales, sólo hasta 1988 se expidió a través del decreto ley 2655 del mismo año el primer código de minas que reglamentó la actividad, posteriormente fue expedido un nuevo código de minas, ley 685 de 2001 que fue modificado a través de la ley 1382 de 2010 declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-366 del 2011, en virtud de la inobservancia del Gobierno Nacional Central del principio constitucional de consulta previa a pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes. La corte ordenó en dos años realizar la consulta, procedimiento que a la fecha no se ha llevado a cabo, por lo cual quedará sin efecto la 1382. (Londoño, 2013, párr. 2)
Es así, como la 685 actuará en los próximos días como marco legal minero en cuyo articulado se encuentran 13 artículos que establecen disposiciones en materia de ordenamiento territorial, a saber:
Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. Artículo 35. Zonas de minería restringida. Artículo 36. Efectos de la exclusión o restricción. Artículo 37. Prohibición legal. Artículo 38. Ordenamiento territorial. Artículo 122. Zonas Mineras Indígenas. Artículo 123. Territorio y comunidad indígenas. Artículo 124. Derecho de prelación de grupos indígenas. Artículo 127. Áreas indígenas restringidas. Artículo 130. Las Comunidades Negras. Artículo 131. Zonas Mineras de Comunidades Negras. Artículo 133. Derecho de prelación de las Comunidades Negras. Artículo 134. Zonas Mineras Mixtas.
Este paquete de artículos le sustraen capacidad de decisión y participación a los actores locales sobre el territorio, basta examinar el artículo 34 que declara como zonas excluibles de minería el "
sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales" (Ley 685 de 2001, p. 12), donde sobre estas últimas el concesionario podrá realizar ante la autoridad ambiental competente una solicitud de sustracción de área conforme a lo dispuesto en el Artículo 210 del Decreto 2811 de 1974 para el desarrollo de actividades de utilidad pública o de interés social, como la minería y así intervenir los territorios, modificando el uso del suelo de áreas con vocación de protección. Igualmente, el artículo 38 establece:
En la elaboración, modificación y ejecución de los planes de ordenamiento territorial, la autoridad competente se sujetará a la información geológico-minera disponible sobre las zonas respectivas, así como lo dispuesto en el presente Código sobre zonas de reservas especiales y zonas excluibles de la minería (p.17)
El enfoque territorial adoptado desde el código es altamente restringido, condena a los territorios a un a gestión impuesta desde el nivel central, contraviniendo el principio constitucional de autonomía y descentralización. Esta especialización de territorios a partir del conocimiento geológico y volumen de yacimientos mineros es funcional a la implementación de megaproyectos minero-energéticos establecidos bajo el modelo de "Territorios Ganadores" (Banco Mundial, 2009, p. 12) y a una condición de cierto auge de precios de mercados de commodities que presiona una explotación sin criterios de racionalidad los recursos naturales no renovables.
El código le otorga a territorios colectivos de comunidades indígenas y afrodescendientes una protección en materia titulación y derechos de prelación, que han tenido un reiterativo incumplimiento, pues pese a estas disposiciones se continúa titulando en estas áreas.
En materia de política pública el Ministerio de Minas y Energía a través de su entidad adscrita la Unidad de Planeación Minero Energética encargada de la planeación del sector, elaboró el Plan Nacional para el desarrollo minero visión 2019, donde expresa el interés de proyectar la minería como uno de los sectores encargados de generar
dinamismo y crecimiento para las finanzas públicas, el documento deja claro que el Estado abandona su rol como empresario minero y sus funciones se trasladan al ámbito del fomento del sector privado, principalmente de Minería a Gran Escala ejerciendo fiscalización y control mediante una renovación de la institucionalidad minera "
queda claro que es la iniciativa privada la única fuerza capaz de generar el desarrollo minero del país" (PNDM 2019, 2006, p.15) con estrategias de captación de inversión que impulsen la competitividad del país en mercados internacionales.
Este plan busca articularse con el nivel territorial a través de la promoción y fomento de la actividad minera en los planes de desarrollo municipales y departamentales e igualmente ocurre con la dinámica de ordenamiento territorial "
Gestión ante las gobernaciones y corporaciones autónomas regionales para que los planes de ordenamiento territorial municipales sean revisados y ajustados conforme a criterios que faciliten y propicien el desarrollo minero sostenible" (p.108).
El plan destaca la figura del Distrito minero como instrumento expedito que dicta la pauta de la planificación del territorio de acuerdo a un concepto de competitividad territorial inspirada en la nueva geografía económica, esta categoría subraya el rol del espacio, la geografía y la interconexión de escenarios urbano-regionales para lograr altas concentraciones productivas. En el país existen 26 distritos mineros que comprenden territorios en 188 municipios, (Unidad de Planeación Minero Energética [UPME], 2005, p.15). Cada distrito comporta distintos niveles de desarrollo de acuerdo a sus volúmenes de producción, clase de mineral, infraestructura de transporte y encadenamientos productivos hacia otros sectores. Es oportuno señalar que salvo los distritos Barracas y la Jagua que agrupan a los municipios de mayor producción de carbón logran cumplir parcialmente las expectativas del plan, pese a que en su haber, las compañías de la industria carbonífera que han desarrollado las actividades extractivas tienen un saldo en rojo ambiental, económico, social y territorial en estas regiones (Ardila, 2011, p. 22-23)
En el Plan Nacional de desarrollo: Prosperidad para todos, en su exposición de motivos las alusiones en torno al desarrollo minero y su relación con el ordenamiento territorial se encuadran hacia el direccionamiento de estrategias de crecimiento de niveles de producción de los recursos mineros bajo un enfoque de modelo de negocio:
La estrategia para potenciar el desarrollo del sector minero-energético colombiano en los próximos años se fundamenta en tres necesidades básicas. En primer lugar, promover la inversión nacional y extranjera en el sector, con reglas de juego claras y un mejoramiento en el entorno de negocios. En segundo lugar, consolidar el desarrollo de clusters basados en bienes y servicios de alto valor agregado en torno a los recursos minero-energéticos. Y en tercer lugar, diseñar e implementar políticas para enfrentar los retos que se derivan de una situación de auge de recursos naturales. Estos retos son: el manejo ambiental, la gestión y el buen uso de los recursos" (PND 2010-2014, p. 208)
Las estrategias guardan plena concordancia con la política que desde el 2005 el Gobierno se propuso implementar en el país, un modelo de explotación de recursos naturales no renovables (hidrocarburos, carbón, oro, coltan, plata, platino) que determinan el horizonte del ordenamiento territorial en las áreas que por su formación geomorfológica poseen depósitos minerales; la ausencia de criterios distintos a los formulados en el PND 2010-2014 suscita controversias naturales con las comunidades que han ocupado territorios históricamente bajo consideraciones relacionadas con su formación cultural, histórica, ambiental y étnica, así como también, contraviene disposiciones como la contenida en el artículo 6 de la ley 388 de 1997 en materia de "
La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales" (p.3), igualmente el artículo primero en su numeral 2:
El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes
Tal como está concebida la "Locomotora minera", altera las relaciones de uso, tenencia, acceso y propiedad del suelo, sometiendo a vastas regiones del país a una ofensiva extractivista que no encuentra razón y justificación en las comunidades, sino
en dinámicas globales de especulación y apropiación de recursos escasos, como los minerales, que por su uso ostentan la condición de estratégicos.
El caos en materia de planificación intenta subsanarse a través de la ley 1450 de 2011 por la cual se expidió el plan de Desarrollo ordena en su artículo 109:
La Autoridad Minera elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la presente ley, el Plan Nacional de Ordenamiento Minero, en cuya elaboración y adopción deberá tener en cuenta las políticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces. (p. 245)
Es contradictorio que posterior a la desproporcionada titulación minería, a la celebración de contratos de concesión de grandes proyectos mineros, al otorgamiento de licencias ambientales y la aprobación de planes de manejo y obras se genere un proceso de ordenamiento minero, tal circunstancia evidencia la inexistencia de un ejercicio de previsión sobre los efectos que provoca el ingreso de ésta actividad altamente agresiva con el medio ambiente y modificatoria de las dinámicas locales y regionales del ordenamiento del territorio, que por el uso intensivo de recursos naturales puede provocar consecuencias irreversibles para el aprovechamiento y sostenibilidad en las áreas intervenidas. El Gobierno Nacional emplea el siguiente concepto de ordenamiento minero:
Un instrumento de planificación y gestión que mediante un proceso de construcción colectiva de país, establece la localización de los centros de extracción de minerales en espacios geográficos donde el beneficio óptimo de esos recursos sea compatible con la protección y conservación del medio ambiente y con el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades locales
. (Unidad de Planeación Minero Energética [UPME], 2012, p. 8)
Es altamente complejo hablar de protección y conservación del medio ambiente desde la minería, por la intensidad en la utilización de recursos y las transformaciones que produce su desarrollo sobre componentes bióticos y antrópicos, subsistemas básicos en la configuración territorial. Igualmente son pocos los avances que se muestran con respecto a la elaboración del plan, salvo un informe de la UPME en la que se señala el estado actual de formulación y estructuración como fase I y se plantea como meta la
construcción de un instrumento que articule el desarrollo minero con el entorno ambiental y territorial (2012, p.9).
La planificación y ordenación de territorios con potencial minero es un proceso muy denso de toma de decisiones que implica asuntos económicos, físicos, bióticos, culturales y políticos, los cuales comúnmente están en oposición. Lo desafortunado es que la participación y consulta en el contexto de planificación territorial existe en el papel, y la ausencia de este instrumento democrático enraíza los conflictos, en tanto existe una superposición territorial y desarticulación entre legislación minera, ambiental y territorial.
Titulación Minera: extractivismo sin control
Los últimos años el país ha experimentado un inusitado proceso de titulación y de radicación de solicitudes de contratos de concesión para explotación minera, todo este proceso en concordancia con la política
Colombia: país minero, esto además de provocar una masiva ocupación del territorio en función de intereses del sector, se ha llevado a cabo en medio de irregularidades que muestran una crisis estructural del catastro minero administrado hasta hace muy poco por el INGEOMINAS y ahora por la recién constituida Agencia Nacional de Minería.
Las cifras de la titulación son alarmantes, existen 9.331 títulos mineros otorgados y 10.138 Solicitudes de títulos en trámite, de acuerdo al reporte de la Agencia Nacional de Minería (2012, p.1); este proceso ha generado cuatro tipologías de conflictos por el uso del suelo en zonas destinadas para la minería:
1. Pequeña y Mediana minería vs Gran Minería
Una característica de la titulación es el favorecimiento a grandes compañías multinacionales en zonas donde se desarrollan actividades de minería tradicional, pequeña y mediana minería, tal es el caso de los departamentos del litoral pacífico; especialmente el departamento del Chocó es revelador:
Compañías extranjeras con título minero en el Choco
|
N° de Hectáreas
|
ANGLOGOLD ASHANTI
|
125.541,4971
|
EL CRUCERO SOM
|
5.006,8376
|
VIKINGO S.O.M
|
3.552,2378
|
LA MURIEL MINNIG
|
10.501,9925
|
EXPLORACIONES CHOCO COLOMBIA SA
.
|
56.094,9056
|
ANGLO AMERICAN COLOMBIA EXPLO.
|
5.250,9156
|
CORPORACION MINERA DE COLOM.
|
2.511,6616
|
CONDOTON PLATINUM COLM.
|
1.502,2151
|
CARLA RESOURCES
|
1.802,155
|
RIO TINTO MINNIG
|
1.502,2151
|
TOTAL
|
213.266,63 Has
|
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